“喘息服务”纳入“十四五”规划，能否缓解居家养老压力？

豆浆水牛

为老人照护者提供的“喘息服务”被纳入“十四五”规划。2022年2月21日，国务院印发“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划，提出营造老年友好型社会环境，探索开展失能老年人家庭照护者“喘息服务”。

公开资料显示，“喘息服务”是一项由政府买单，专业照料失能、失智老年人的公共服务，由此给老人的看护者得以“喘息”的机会。

这是一项在老龄化开始较早的发达国家有多年实践的服务，在我国有部分地区已开展试点，但尚未推广。“围绕喘息服务，有很多配套措施需要跟进。将喘息服务提上’十四五’规划议程，是一个巨大的进步。”社会科学院经济研究所微观经济学研究室主任王震表示。

2021年，国家卫健委老龄健康司司长王海东在新闻发布会上介绍，我国90%左右的老年人在居家养老。中国健康与养老追踪调查（ 由北京大学国家发展研究院主持、中国社会科学调查中心执行的一项大型跨学科调查项目 ）显示，照料老人时间最长的主要居家照护者中，配偶的比例为57%，子女为24%，市场照料(小时工、保姆)只占1.1%。男性老人照护更多由配偶提供，而女性老人的照护主要由子女提供。

“我国的喘息服务主要是为非正式、也就是家庭成员照护者提供的短期服务。”王震说。基于公开信息，喘息服务要求所在地民政行政主管部门，通过政府购买服务的方式安排老年人短期入住养老机构，或由居家和社区养老服务组织上门照护。因其服务性质，喘息服务也被比喻为“养老救火队”。

“照料老人，尤其是失能老人，是一项长期不间断的工作，对照护者的身心健康影响很大。且家庭成员照护者多为女性，她们的个人生活和职业发展也会受到阻碍。”王震表示，“喘息服务不仅是为了给照护者一个休息的机会，同时也为他们留出发展事业和个人生活的空间。”

我国多个城市和地区在近年来开启了地方层面的探索。2018年，北京丰台区推出喘息服务试点。界面新闻致电丰台区民政局获知，目前，试点内容主要是为居家养老家庭提供上门服务。“政府聘请二星级以上的养老服务机构提供喘息服务，需要的家庭可向街道报备，街道审核后就近派单，机构派出专业护理人员上门服务。费用由政府负担，统一标准为500元每月。”丰台区民政局工作人员表示。

杭州市西湖区从2014年开始实践喘息服务，主要形式则是把老年人送到养老机构托养。西湖区民政局老龄工作科回应界面新闻，这里的养老机构向政府备案后，面向需要的家庭提供服务。费用由家庭承担，价格依据养老院的等级而定，“目前有十五家养老院提供喘息服务，高端养老院每月收费5000-6000元，一般养老院3000-4000元。政府每月最高补贴600元。”

南京市率则率先将喘息服务列入地方法规。2019年底，南京市人大常委会审议通过《南京市养老服务条例》，鼓励养老机构或者居家和社区养老服务组织按照养老机构服务内容和标准，在失智、失能、半失能老年人家中设置家庭养老床位，安装必要的呼叫应答、信息传输和服务监控监督等设备，提供规范化、专业化养老服务。

然而，王震表示，目前我国缺乏喘息服务的配套措施，补贴资金难以监管，因此存在一定的风险。

“我国大部分家庭选择居家养老。对居家照护者，缺乏公共支持政策。”王震说。“居家照护老人的家庭成员并不能从照护中得到收入，若在喘息服务中出现违约，不仅会影响家庭和睦，也会影响社会和谐。”他举例，在德国，居家全职照顾老人的家庭成员，可获得政府提供的“社会保险积分”，在无法工作的情况下续存养老保险缴费年限，这一措施或许值得我国借鉴。

资金监管漏洞也在部分城市的实践中暴露出来。此前有媒体报道，从上海、杭州等城市近几年的试行效果来看，喘息服务服务均为政府购买，且资金来源单一，将来或许难以为继。另外，政府发放喘息服务补贴后，是否真正用于照护，补贴去向也难以监管。

喘息服务在部分发达国家有着明确的资金支付体系。据服务网站“上海养老”消息，美国“喘息服务”资金来源多样，个人支付来源除工作收入外，还有社会保障金、养老金、保险等。公共资金则来自联邦或者州内的资助项目、长期照护保险及本地养老机构。

澳大利亚政府则为“喘息服务”提供了较为全面的政策支持。1985年，澳政府制定了《居家与社区照顾计划》与《老年人照顾改革战略》，缓解家人照护压力。1996年制定了针对照护者的《国家照护者休养法案》，建立了“喘息服务”中心。2006年颁布了老年痴呆者居家照护法案，进一步支持“喘息服务”。

王震表示，照护老人仍是一项专业的工作。居家照护者应得到来自政府提供的免费的专业培训。“在当前以居家非正式照护为主的养老背景下，社区机构需要为居家照护做支撑，这是硬件建设所不能满足的。”他说。

中国社会保障学会理事、湖南师范大学教授孙建娥介绍，当前的喘息服务提供者主要是社区和物业的社会工作人员。“社工在养老中间的地位是很重要的。他们可以链接养老资源，为居家照护者提供陪护方面的专业指导，还可以为需要的人提供心理疏导。”

然而，当前社工专业素养良莠不齐是喘息服务建设的一大阻碍。“我国目前有100多所高校设有社会工作专业的硕士研究生专业，但真正到一线做养老服务的人才十分缺乏。行业待遇偏低、职业发展路径不明等，都是造成该现象的原因。”孙建娥表示。

王震认为，社区提供的养老服务工作者缺乏职业保护和职业地位。“应加强照护人才队伍建设，增加职业发展的规划。比如行业认定、资格证等，为这类人才提供职业上升的通道，增加行业的吸引力。”